أعدّ الخبير القانوني المحامي كريم ضاهر، مجموعة ملاحظات على مشروع قانون الـ«كابيتال كونترول» الذي أقرّه مجلس الوزراء أخيراً، بعد تعديلات أجراها على الصيغة التي عرضت على اللجان النيابية المشتركة أخيراً. هذه الملاحظات تُشير إلى وجود ثغرات هائلة في البنية القانونية للتشريع المنوي إقراره، وإلى خلل في المضمون والأهداف، لكن أهم ما في الأمر، أنها تلفت إلى أنّ المشروع يمنح المصارف براءة ذمة عمّا سبق وما يحصل وما قد يحصل أيضاً، أي أنها تمنع المساءلة والمحاسبة لا عن المصارف فحسب، بل عن كل الأطراف المشتبه فيها سواء في السلطة السياسية أو في السلطة النقدية.هذه الملاحظات هي على النحو الآتي:

التعاريف
1- مقيم: جرى الاعتماد على التعريف الضريبي للمقيم المستحدث بموجب القانون رقم 60 تاريخ 27/10/2016 المعدّل لأحكام المادة الأولى من قانون الإجراءات الضريبية رقم 44/2008 بحيث أنه سيتم التأكد من محل الإقامة الفعلية لكلّ صاحب حساب وتقصّي حالات التخفّي والتهرب الضريبي لغير المقيمين.
2- الأموال الجديدة: مصطلح جديد دخل على القاموس والوجدان اللبنانيَّين على حدٍّ سواء وسمح بالتمييز من دون وجه حقّ بالنسبة للعملات الأجنبية (بلا مسوّغ شرعي وبخلاف الأعراف والقوانين الدولية)، وأيضاً بالنسبة للحسابات المصرفية، كما وبين المودعين أصحاب تلك الحسابات. وقد تمّ في الصيغة قبل الأخيرة اعتماد تاريخ 9 نيسان 2020 من دون ذكر السبب الحقيقي (وهو صدور أول قرار تنظيمي من قبل مصرف لبنان للحدّ من الأزمة واستحداث قيود من خلال التعميم الأساسي رقم 150) قبل استدراك معدّي المشروع وتيقّنهم لإمكانية انكشاف أمرهم وما يحيكونه نتيجة لسيل الانتقادات، والعودة بالتالي في الصيغة الوزارية الأخيرة النهائية إلى تاريخ 17/10/2019 أي تاريخ بدء الأزمة وذلك، لإضفاء مصطلح أموال جديدة على كلّ «تدفقات العملات الأجنبية كافة المحولة من الخارج إلى حسابات مصرفية في لبنان أو الإيداعات النقدية بالعملة الأجنبية التي تمّت بعد هذا التاريخ» (مع استثناء أموال عائدات الصادرات). ولهذا التحديد عدة دلالات ونتائج؛ أهمها:
• إضفاء الشرعية القانونية للمصارف للاستمرار في حجز أموال الناس والاقتطاع منها على هوى مصالحهم في غياب ملحوظ لأي عملية إعادة هيكلة وتنظيم للقطاع بأجمعه مع التمييز بين المصارف تبعاً للودائع (good banks/bad banks)؛ مع إبراء ذمّتها بالنسبة إلى جميع الدعاوى والقضايا والمراجعات المرفوعة ضدها من قبل عدد من المودعين في الداخل والخارج قبل أي تحديد للمسؤوليات ومحاسبة للارتكابات. وكان بالتالي من الأجدى مقدماً معالجة موضوع الودائع المحتجزة بموجب قانون مصرفي خاص وخطة تعافٍ وحصر موضوع بغاياته الأساسية المرتبطة بضبط خروج العملة وإعادة التوازن لميزان المدفوعات.

(أوغوز غوريل ــ تركيا)

وفي إطار التعريف بالأموال الجديدة كان يقتضي بالمقابل، تحسّباً للمراحل القادمة، والأهداف المتوخّاة، اعتبار الأموال المتأتية من المشاريع الاستثمارية (تجارية، زراعية، سياحية، كما وكل ما نص عليه قانون تنشيط الاستثمارات رقم 360/2001 لهذه الجهة وما قد يصدر من قوانين جديدة في سياق خطة التعافي) من قبيل الأموال الجديدة غير الخاضعة للقيود والتي تستفيد من حرية التصرف لإعطاء الثقة وتنشيط الاستثمار واستقطاب العملات الصعبة من الخارج لتمويل الاقتصاد وإعادة تسديد المستحقات.

عمليات القطع
لحظ البند (2) من هذه المادة أن «تتم عمليات الصرف الأجنبي كافة وفق سعر الصرف المعتمد على منصة صيرفة». جمع هذا البند ومواءمته مع أحكام المادة 12 من اقتراح القانون التي اعتبرت أحكام القانون مرجّحة في التطبيق على ما عداها من القوانين العامة والخاصة أينما وجدت وتسري بشكل فوري بعد دخول القانون حيّز التنفيذ، يستنتج منه بأنّ سعر صيرفة سوف يصبح السّعر الرسمي لجميع عمليات القطع، وبالتالي سيتم «تمريره» بصورة غير ملفتة واعتماده لتحديد قيمة الضرائب المتوجبة على الإيرادات والسلع وسواها من الأمور المحدّدة قيمتها بالعملة الأجنبية؛ ما يسمح بالسير بهذا المنحى وتطبيق الزيادات وتحصيل الأرصدة اللازمة لتسديد المتوجّبات (على سبيل المثال والتمويل السياسي) قبل إقرار القوانين الخاصة، وخصوصاً قانون موازنة 2022 الذي يتضمن أحكاماً كهذه وهي موضع اعتراض ونقاش راهناً ويستصعب إقرارها قبل الانتخابات.

فتح حسابات مصرفية جديدة
حصَرَت هذه المادة إمكانية فتح حسابات جديدة أو تفعيلها ضمن استثناءات محددة ومحدودة، بخلاف المنطق والأعراف والتوصيات (ولا سيّما توصيات صندوق النقد الدولي لتحفيز الاقتصاد كما والجهات الدولية الرقابية بالنسبة للامتثال المالي والشفافية). وهذا التدبير قد يُعيق أي إمكانية لإعادة تفعيل النشاط المصرفي وإطلاق العجلة الاقتصادية، ناهيك عن كونه يحفّز الاقتصاد الموازي ويحرم الخزينة من إمكانية التتبع وتحيل إيرادات هي أحوج ما تكون إليها في هذه المرحلة والمراحل القادمة. ولا نزايد إن قلنا أن من شأنه أيضاً أن يضرب ما يسمى الشمول المالي (Financial Inclusion) الذي من شأنه المساعدة على مكافحة الفساد الذي يستعمل القنوات غير الرسمية وذلك، من خلال إلزام إجراء العمليات والمدفوعات المتوسطة والكبيرة من خلال الحسابات المصرفية وتحفيز إجراءات العناية الواجبة، كما وتحديد صاحب الحقّ الاقتصادي ومصدر الأموال مع مراقبة العمليات بشكل مستمرّ والتبليغ في حال نشأ شكّ حول محاولة تبييض أموال أو تمويل إرهاب. إلا أن التدبير المقترح بموجب مشروع القانون هنا لا يمتّ إلى ما تقدّم بصلة بل غايته المحافظة على المصارف الحالية رغم تعثّرها وعدم ملاءتها والتحكّم بالكتلة النقدية والودائع وإلزام المودعين بالتقيّد مكرهين بالتدابير الاستنسابية والمجحفة التي ينص عليها هذا القانون و/أو التي تقرّرها «اللجنة» استنسابياً وتغطيها «الهيئة» و/أو تتخذها المصارف بإيعاز أو تناغم مع مصرف لبنان والسلطات المختصة.

السحوبات
لقد أخضعت هذه المادة السحوبات النقدية من الأموال «القديمة» (بما في ذلك تلك الحاصلة من خلال البطاقات المصرفية) لقيود تحدّدها اللجنة وبحدّ أعلى لا يزيد عن 1000 دولار أميركي للفرد الواحد شهرياً بالعملة التي تحدّدها اللجنة (أي على الأرجح الوطنية). السؤال الأول البديهي المطروح هنا، هو على أي أساس أو معيار تمّ الاعتماد؛ علماً بأنّ مسألة وضع قيود على السحوبات والتحويلات ومنع التحويلات غير الضرورية هو لمنع هروب الأموال إلى الخارج قبل استعادة الثقة والتوازن المالي والثبات النقدي وإعادة تسديد ما يكون قد أقرضه صندوق النقد الدولي وسواه فضلاً عن إعادة التوازن لميزان المدفوعات؛ ويشمل بما يشمله كل الأرصدة القديمة والجديدة. وبالتالي يقتضي إقراره وتحديده بناءً على قواعد ومعايير عادلة وشفافة، وأخذاً بعين الاعتبار ضرورة معالجة إشكاليات تنظيم الاستيراد والمدفوعات إلى الخارج وتنشيط الاقتصاد ونموّه بشكل يأخذ في الحسبان حجم الاحتياطي المتوفر بالعملات الأجنبية من جهة، والحاجات الاقتصادية والاجتماعية الأساسية من جهة أخرى. ولا يغيب عن الاستنتاج مع مقاربة هذه المادة مع أحكام المادة 14 وتحديد مدّة القانون لسنتين قابلة للتجديد أنّ هكذا تدبير يعني دون إعلانه حرمان المودعين من ودائعهم نهائياً وتحميلهم منفردين وزر المسؤوليات وعبء الخسائر كما وتدهور نمط عيشهم وعدم القدرة على مواجهة استحقاقاتهم الداهمة في غياب شبه تام لأي رعاية أو شبكة أمان اجتماعية موثوقة. وهذا ما لا يمكن القبول به قبل اجتراح الحلول البنيوية والموضوعية.

إعادة الأموال المتأتية عن الصادرات
لم تتضمّن هذه المادة إيضاحات كافية لإعطاء تطمينات للمستثمرين سواء كانوا محليّين أو أجانب وهذا ما قد يتسبّب بنتائج معاسكة لتلك المرجوة. وبدلاً من ضبط حركة الرساميل وتقوية الصادرات وجذب الاستثمارات وتحفيز استقدام الرساميل الأجنبية ولا سيّما العائدة للمغتربين سوف يدفع هذا الإجراء إلى عدول المهتمين عن المغامرة بمالهم ومصالحهم في بلد لا يضمن لهم استرداد ودائعهم وثبات تشريعاته وحيادية قضائه. كما أنّ من شأن أحكام هذه المادة إعطاء مفعول رجعي للتدبير من خلال التقصّي عن الأموال المودعة في الخارج خلال السنتين الماضيتين بفعل سياسات الدعم التي استفادت منها قطاعات وكارتيلات عديدة. وكان من الأجدى، سواء بموجب هذا القانون أو بالأفضلية بموجب قانون ملازم يُقرّ بالموازاة، إقرار واعتماد تدابير وأنظمة تحفيزية خاصة للمستثمرين الراغبين استقدام رساميل جديدة إلى لبنان وتوظيفها في الاقتصاد الفعلي والمنتج والقطاعات الواعدة التي تحدّدها خطة التعافي المنتظرة.

إنشاء لجنة خاصة «اللجنة»
استحدث اقتراح القانون لجنة خاصة مكوّنة من وزير المالية بعض أعضاء السلطة التنفيذية وحاكم مصرف لبنان مطعّمة بخبيرَين اقتصاديَّين وقاضٍ يختارهم رئيس مجلس الوزراء دون أن يحدّد كيفية تعيينهما ولا أي ضمانة في الاختيار لمعايير شفافة ولحياديّتهما واستقلاليّتهما عن السلطة السياسية. وهذه اللجنة لها كلّ السلطات وأوسع الصلاحيات بالاشتراك أحياناً مع مجلس الوزراء، ولها أمر البتّ النهائي والناهي في جميع المواضيع والتفاصيل ذات الصلة بالموضوع المذكور باستنسابية من دون مرجع للتظلّم والمراجعة. وعليه، فمن النافل القول أنه قد تم تغييب السلطة القضائية وأجهزة الرقابة بالكامل دون وجه حق، ولا يتضمّن سيما وأنّ الاقتراح لا يتضمن أي إشارة إلى النظام والأحكام التي يجب أن تخضع لها أعمال وقرارات اللجنة، وهل أنها تخضع لرقابة الأجهزة المختصة المسبقة و/أو اللاحقة (ديوان محاسبة، تفتيش مركزي، مجلس شورى الدولة، إلخ) وما هي الوسائل المتاحة في حال الاستنسابية غير المشروعة وتجاوز حدّ السلطة. وهذا أقل ما يُقال عنه أنه مخالف لأبسط الأحكام القانونية والأصول الدستورية. كما يقتضي فتح المجال للطعن بقراراتها أمام مراجع إدارية وقضائية استئنافاً وتمييزاً لضمان الحقوق وإضفاء الثقة.

مراقبة حسن تطبيق القانون والعقوبات
يمنح اقتراح القانون لجنة الرقابة على المصارف صلاحيات واسعة لمراقبة حسن تنفيذ القانون كما والقرارات والأنظمة ذات الصلة. كما تُمنح تلك اللجنة صلاحية رفع السرية المصرفية دون أن يكون ذلك بصورة واضحة وعلنية وإنما من خلال ما تضمنه البند (ج) من المادة العاشرة لجهة طلب تزويدها بالمعلومات والمستندات كافة التي تراها ضرورية لتنفيذ مسؤولياتها الرقابية حول الحسابات المصرفية وذلك، إذا رُبطت هذه المادة بأحكام المادة 12 من اقتراح القانون، ما يجعلها تُرجّح بالأولوية على أحكام قانون سرية المصارف تاريخ 3/9/1956. ومن هذا المنطلق ونظراً للتجربة الحاصلة وما قد يستنتج من تقاعس وإخلال من قبل لجنة الرقابة عن ممارسة دورها الرقابي على أكمل وجه في الحقبة الأخيرة ولا سيّما منذ اندلاع الأزمة وعدم إثبات استقلاليتها وحيادها وتفلّتها من التأثيرات والضغوطات، من المشروع التساؤل عن صوابية هذا الخيار قبل إجراء الإصلاحات والتغييرات اللازمة بهذا الجهاز.

أحكام عامة
إنّ هذه المادة تُشير بوضوح ومن دون أي خجل، كما كانت الحال في المادة الثامنة من مشروع القانون السابق المقدم في شهر كانون الأول عام 2021 والذي تم إسقاطه بالضغط الشعبي، إلى إبراء ذمة المصارف والمؤسسات المالية من أي مسؤولية سابقة أو حاضرة أو لاحقة بالنسبة لكل المراجعات المقامة ضدها في الداخل أو الخارج والإجراءات القضائية باستثناء ما هو مبرم من أحكام، سواء لجهة حجز الأموال وتقييد السحوبات ورفض التحاويل، أو لجهة الأعمال الاستنسابية وغيرها من الأعمال والارتكابات التي ميّزت بين المودعين أو أفادت بعض المحظيّين. كما أنها قد تمنع أي مساءلة أو ملاحقة وفقاً للقوانين المصرفية المرعية الإجراء التي كان يقتضي تطبيقها منذ اليوم الأول لاندلاع الأزمة، أي في 1/11/2019 لولا تقاعس و/أو تواطؤ، و/أو تخاذل السلطات المختصة على اختلاف انتماءاتها، ولا سيّما منها القانون رقم 110/91 والقانون 2/67 والقانون 160/2011 ناهيك عن قانونَي التجارة والعقوبات. ومن هنا التأكيد والتذكير بأنّ أي محاولة لإقرار عفو مالي عام شبيه بالعفو العام عن الجرائم والتجاوزات الذي أقرّ بعد الحرب الأهلية اللبنانية وما استتبع من مآسي وهدر للمال العام لن يمرّ بسهولة ولن يرى من يدافع عنه ويبرّره لأنّ زمن التسويات البغيضة وعدم المحاسبة والإفلات من العقاب قد ولّى إلى غير رجعة وهذا ما يتظهر ويتجلى من مواقف القوى الحية والمجتمع المدني المتصاعدة وتيرة احتجاجاتها وضغطها.

مدّة تطبيق القانون
لقد لحظ اقتراح القانون في تلك المادة، وبخلاف الأعراف والمنطق، مدّة نفاذه لسنتين قابلة للتجديد مرّة واحدة بناء على اقتراح «اللجنة» وذلك بعد أن كان قد عُرض في النسخة السابقة خمس سنوات قابلة للتجديد وتمّ التراجع عنه نتيجة لسيل الانتقادات. وعليه، يقتضي التنبيه والتحذير بدايةً إلى أنّ موضوع تمديد أو تقصير المهلة يقتضي أن يكون مرتبطاً بدايةً بتطور الأوضاع المالية والنقدية والظروف الاقتصادية في البلاد ولا سيّما ميزان المدفوعات وتوازنه. هذا، ويعود القرار بالتجديد إلى مجلس النواب صاحب السلطات التشريعية والممثل للإرادة الشعبية والذي يقتضي عليه لعب دوره الرقابي تجاه السلطة التنفيذية والحؤول من دون أي تجاوزات، ولا سيّما وأنّ التدابير التقييدية المقترحة بموجب القانون من شأنها إضافةً، إذا امتدت لفترة زمنية طويلة، المساس والإخلال بالاتفاقيات الدولية التي أبرمها لبنان مع بعض الدول حول تنشيط وحماية الاستثمارات، كما ومع اتفاقية صندوق النقد الدولي التي تضمن حرية تحويل الأموال وتحرّم القيود على المدفوعات و/أو التحويلات إلا في حالات استثنائية للغاية كتلك التي يواجهها لبنان راهناً لجهة الاختلال الخطير في ميزان المدفوعات.
الأموال الجديدة هي مصطلح جديد دخل على القاموس اللبناني وسمح بالتمييز من دون وجه حقّ بالنسبة للعملات الأجنبية وللحسابات المصرفية


ويقتضي على أيّ قانون يضع قيوداً على السحوبات والتحويلات - أي على حقّ التصرف بالودائع - أن يكون أيضاً، وتبعاً لكلّ ما تقدم، ظرفيّ ومبرّر بالمصلحة العامة وبأن لا يسري إلا لفترة زمنية محدودة وأن يكون مربوطاً بشرط إجراء إعادة هيكلة للدين العام وللقطاع المصرفي وبإصلاحات بنيوية جدية وسريعة تُعيد الانتظام للحياة المالية في لبنان وتحافظ على نظامه الاقتصادي الحرّ الذي يكفل المبادرة الفردية والملكية الخاصة ويشكّل سمة تنافسية له. ولا يضير هنا الرجوع إلى التجارب السابقة بهذا الخصوص.
ويقتضي التذكير أخيراً وليس آخراً بأنّ اقتراح القانون هذا قد جاء بمعزلٍ عن أيّ خطة واضحة ومتكاملة وملازمة للتعافي وإعادة هيكلة القطاع المصرفي ناهيك عن توحيد سعر الصرف كمدخل أساسي لآية قيود جديدة. كما أنه من المجدي أيضاً في سياق إعداد قانون مماثل اللجوء إلى دراسة مقارنة مع قوانين «كابيتال كونترول» اعتُمدت في بلدان أخرى من أجل الاستفادة من الخبرات السابقة في هذا المجال، مع الأخذ بالاعتبار ضرورة ملاءمة التدابير والآليات المعتمدة مع الوضع الاقتصادي والمالي اللبناني والإطار الدستوري والقانوني كذلك. وهذا غيض من فيض مما يمكن قوله والتحذير منه بالخصوص المذكور وللحديث تتمة...